Självklart ska vi ha en grön återhämtning – men hur?
Ett grönt återhämtningspaket kan hjälpa ekonomin att återhämta sig snabbare och samtidigt bidra till att minska klimatpåverkan. Men för att det ska bli effektivt och hållbart på lång sikt behövs tydliga riktlinjer för hur staten ska agera.
Ett grönt återhämtningspaket kan vara ett effektivt sätt för staten att snabba på återhämtningen av ekonomin och samtidigt bidra till Sveriges och EU:s långsiktiga mål om klimatneutralitet, effektivare resursanvändning och cirkulär ekonomi. Men hur ska staten investera för att säkerställa största möjliga klimatnytta för skattebetalarnas pengar? Sänkta avkastningskrav på statliga bolag, statliga kreditgarantier, investeringar i förnybar energi, generella infrastruktursatsningar eller en lagringspeng för att fånga in koldioxidutsläpp? Det har presenterats många förslag från flera olika partier för hur staten ska bidra till en grön återhämtning.
Men för att säkerställa att den gröna återhämtningen blir effektiv och uthållig är det viktigt att politiken inte bara marknadsför sina favoritprojekt utan att det finns ett antal bärande principer för hur staten bör agera. För att få fram principer som säkerställer att statens agerande inte blir kontraproduktivt är det rimligt att utgå från ett antal grundläggande ekonomiska och tekniska dimensioner.
Monopol – Marknad
Den första dimensionen handlar om graden av avreglering. En stor del av klimatomställningen är beroende av investeringar i reglerade monopolmarknader. Elnätet är kanske det bästa exemplet. Sverige har ett åldrande och underdimensionerat elnät med många flaskhalsar.
Vi har under ett par decennier byggt upp en stor investeringsskuld. Skälen till det är många och kräver en egen diskussion, men i en framtid där el är en av de viktigaste energibärarna är därför investeringar för att åtgärda flaskhalsar i elnät en bra klimatinvestering. På reglerade monopolmarknader är det lättare för staten att göra detta utan att det får stora snedvridande konsekvenser för konkurrerande aktörer – för det finns inga. Undantaget är förstås om elnätsinvesteringarna görs för att gynna enskilda tekniker på den avreglerade marknaden, såsom havsbaserad vindkraft.
För att få en jämn spelplan mellan olika kraftslag är det viktigt att elnätsinvesteringarna inriktas på strukturella flaskhalsar. Elnätsförstärkningar för anslutande elproduktionsanläggningar måste vara kostnadsriktiga och betalas fullt ut av den som vill ansluta. På avreglerade konkurrensutsatta marknader är det annorlunda. Att t.ex. sänka avkastningskraven för statliga bolag som agerar på en avreglerad marknad skulle snabbt kunna få snedvridande konsekvenser. Det skulle riskera att tränga undan privata företag och på sikt riskera att det finns färre aktörer som kan investera och att omställningen därför går långsammare.
Liknande problem gäller för statliga kreditgarantier. Om staten ger frikostiga kreditgarantier till projekt på en avreglerad marknad som i en normal situation inte klarar av att få finansiering på den öppna kreditmarknaden finns en risk att icke konkurrenskraftiga projekt tränger undan konkurrenskraftiga projekt och att klimatomställningen därför blir onödigt dyr och går långsammare.
En generell princip är alltså att staten bör vara restriktiv med ingrepp på avreglerade marknader och kan istället vara mer frikostig på monopolmarknader som normalt gäller för grundläggande infrastruktur såsom elnät.
Mogen – Omogen teknik
Den andra dimensionen handlar om mogen och omogen teknik. För att lyckas i klimatomställningen behöver vi göra ett antal tekniksprång. Vattenkraft, storskalig kärnkraft och vindkraft har möjliggjort att vi idag har ett i princip koldioxidfritt elsystem. Det är mogna tekniker som inte behöver något ytterligare stöd. Tvärtom behöver de stöd som fortfarande finns för mogen teknik på elmarknaden avvecklas, t.ex. elcertifikatsystemet och solcellsstödet.
För att ta hela klivet och låta elsystemet driva en omställning även i andra sektorer är det delvis nya tekniker vi behöver satsa på och här har staten en viktig roll att spela genom att minska risken vid kommersialisering. Bio-CCS, e-bränslen (t.ex. vätgas), batteriapplikationer, små modulära kärnkraftsreaktorer är exempel på tekniker som kommer att spela en stor roll i det fortsatta klimatarbetet.
Här finns redan flera statliga initiativ som går att bygga på och utveckla. Industriklivet är ett bra exempel där staten tillsammans med industrin samfinansierar satsningar på framtida nyckeltekniker.
Komparativa fördelar – nackdelar
Den tredje dimensionen att ha i åtanke är kring vilka tekniker Sverige och Norden kan utveckla så kallade komparativa fördelar. För att kunna behålla vår konkurrenskraft och i förlängningen vårt välfärdssamhälle kan vi inte satsa på tekniker där vi inte har en chans att konkurrera med länder som har bättre naturliga eller strukturella förutsättningar. Storskaliga satsningar på solel är ett sådant exempel där vi inte kommer att kunna hävda oss i konkurrensen och där staten bör vara restriktiv. Vi måste istället satsa på tekniker där vi har en fördel genom antingen naturliga förutsättningar eller ett långt industriellt kunnande.
Exempel på sådana tekniker är:
Bioenergi – vi har stor tillgång till hållbart producerad biomassa och därmed också en unik möjlighet för negativa utsläpp genom att storskaligt utveckla Bio-CCS-tekniken.
Vindkraft – vi har ett stort och glest befolkat land med generellt goda vindresurser.
Kärnkraft – vi har både ett industriellt kunnande, avancerad forskning och tillgång till inhemska mineraler som kan ge oss ett försprång i utvecklingen av framtidens reaktorer.
Batterier – vi har flera av de kritiska mineralerna som krävs och en väl utvecklad gruvindustri.
E-bränslen – genom vår goda tillgång till fossilfri el har vi unika förutsättningar att producera så kallade elektrobränslen som kan användas i industri, transportsektorn, flyg och sjöfart.
Avancerad återvinning – genom vår långa tradition av ansvarsfull avfallshantering och utvecklade avfallsinfrastruktur har vi unika förutsättningar att bli ledande inom avancerad materialåtervinning för t.ex. plast och batterier.
I de tre första fallen bär vi redan idag frukterna av vår komparativa fördel, här måste staten snarare säkerställa gynnsamma konkurrensvillkor, medan i de tre senare fallen finns stora möjligheter att utveckla ytterligare typer av stöd och statlig-privat samverkan.
Monetära – icke-monetära hinder
Den sista dimensionen handlar om vilka hinder som finns för att öka takten i klimatomställningen. Generellt sett är inte brist på pengar det stora problemet i klimatomställningen. Tvärtom finns det för vissa investeringar ett överskott på billigt kapital. Den svenska utbyggnaden av vindkraft har t.ex. till stor del finansierats genom utländska pensionsfonder och det är istället bristen på nya projekt som idag är flaskhalsen.
Den snabba kostnadsminskningen för vindkraften har också till stor del drivits av sjunkande kapitalkostnader. Samma sak gäller investeringar i transmissionsnäten. Frågar man Svenska kraftnät vad som håller tillbaka deras investeringar så är det inte brist på pengar utan istället tillståndsfrågor och kompetensförsörjning som pekas ut som de största hindren.
En viktig princip för staten är alltså att i första hand undanröja institutionella hinder och utveckla väl fungerande marknader för fortsatta investeringar.
Principer för grön återhämtning Sammanfattningsvis kan man utifrån dessa dimensioner utforma ett antal principer för grön återhämtning:
Undanröj institutionella hinder. Statens främsta uppgift för att främja en grön återhämtning bör vara att undanröja generella hinder för investeringar genom att förenkla tillståndsprocesser och utforma effektiva marknader och styrmedel. Grön återhämtning bör inte ske genom att staten går in med direktfinansiering till enskilda projekt eller via styrmedel som riktar sig till mogen teknik på avreglerade marknader.
Investera i infrastruktur. Generella investeringar i infrastruktur som är nödvändig för klimatomställningen och som gynnar hela samhället, såsom transmissionsnät, regionnät och laddinfrastruktur bör öka.
Satsa på omogen teknik med komparativa fördelar. Finansiella incitament för hållbara investeringar bör skapas genom breda konkurrensfrämjande styrmedel till omogen teknik där Norden har eller kan utveckla komparativa fördelar, till exempel bio-CCS/CCS, e-bränslen, bioraffinaderier, batteriapplikationer eller avancerade återvinningsanläggningar.
Utveckla befintliga stöd. En förstärkning av både Industriklivet och Klimatklivet vore välkommet. Det skulle säkerställa både kostnadseffektivitet och att befintliga myndighetsstrukturer kan utnyttjas.
Stärk styrningen av myndigheterna. I likhet med Klimatpolitiska rådets rekommendationer bör staten stärka styrningen och finansieringen av berörda myndigheter, såsom Länsstyrelserna och Svenska kraftnät, för att ge dem en tydligare och mer proaktiv roll i klimatomställningen. I förlängningen behövs en förvaltningspolitisk reform för att säkerställa att politiska mål faktiskt avspeglas i myndighetsutövningen.
Europeisk och nordisk samordning. För att undvika nationell suboptimering och överlappande styrmedel bör gröna återhämtningspaket i möjligaste mån samordnas i EU och på nordisk nivå.
Konsekvensanalyser. Föreslagna åtgärder för grön återhämtning måste genomgå noggranna konsekvensanalyser så att de på ett effektivt sätt bidrar till uppsatta mål. Tyvärr finns alltför många exempel från senare år där nya styrmedel inte alls har konsekvensanalyserats tillräckligt noggrant och där resultaten i verkligheten blir kontraproduktiva.
Restriktiva kreditgarantier. Staten bör vara restriktiv när det gäller kreditgarantier till gröna projekt. Kreditgarantier bör endast ges till projekt som i en normal situation klarar av att få finansiering på den öppna kredit- och finansmarknaden. Allt för generösa kreditgarantier riskerar att gynna icke-konkurrenskraftiga projekt och därmed försämra Sveriges konkurrenskraft.
Inga stöd till ny elproduktion. I dagens situation med överetablering på elmarknaden och förluster för samtliga kraftslag bör staten vara extra restriktiv med stimulanser till ny elproduktion.
